Что такое СМЭВ и для чего она нужна?

Единая система межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ)1 — федеральная государственная информационная система, предназначенная для организации информационного взаимодействия между информационными системами участников СМЭВ в целях предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме.

Участниками межведомственного электронного взаимодействия (участниками СМЭВ) являются федеральные органы исполнительной власти, государственные внебюджетных фонды, исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения, многофункциональные центры, иные органы и организации.

Целью создания СМЭВ является повышение качества предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций за счет использования общих информационных ресурсов, уменьшения времени на поиск и обработку информации в электронной форме.

СМЭВ предназначена для решения следующих задач:

• обеспечение исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме;

• обеспечение предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме, в том числе с использованием универсальной электронной карты и единого портала2 ;

• обеспечение информационного взаимодействия в электронной форме при предоставлении государственных и муниципальных услуг и исполнении государственных и муниципальных функций.

Основные функции СМЭВ

Основными функциями СМЭВ являются:

• передача запросов, документов и сведений, необходимых для получения государственных и муниципальных услуг и поданных заявителями через единый портал, в подключенные к СМЭВ информационные системы;

• обмен электронными сообщениями между участниками СМЭВ;

• передача на единый портал запросов, иных документов и сведений, обработанных в информационных системах, а также информации о ходе выполнения запросов и результатах предоставления услуг.

В целях исполнения своих функций СМЭВ обеспечивает:

• доступ к электронным сервисам3 информационных систем, подключенных к СМЭВ;

• возможность использования централизованных баз данных и классификаторов информационными системами, подключенными к СМЭВ;

• получение, обработку и доставку электронных сообщений в рамках информационного взаимодействия участников СМЭВ, обеспечение фиксирования времени их передачи, целостности и подлинности, указания их авторства и возможности предоставления сведений, позволяющих проследить историю движения электронных сообщений;

• защиту передаваемой информации от несанкционированного доступа, искажения или блокирования с момента поступления указанной информации в СМЭВ до момента передачи ее в подключенную к СМЭВ информационную систему;

• ведение реестра электронных сервисов информационных систем, подключенных к СМЭВ.

Как стать участником СМЭВ?

Особенности использования СМЭВ и подключения к ней информационных систем отдельных органов и организаций определяются соглашениями между Минкомсвязь России, являющимся оператором СМЭВ4, и органом и организацией, являющейся участником СМЭВ. Минкомсвязь России осуществляет координацию деятельности по подключению к СМЭВ, обеспечивает её функционирование и ведение реестра электронных сервисов.

Интеграция информационных систем в рамках СМЭВ осуществляется в соответствии с Техническими требованиями к взаимодействию информационных систем в единой системе межведомственного электронного взаимодействия (утв. приказом Минкомсвязь России от 27.12.2010 № 190).

Чтобы стать участником СМЭВ органу или организации, предоставляющей государственные и муниципальные услуги и исполняющей государственные и муниципальные функции, необходимо:

• Обеспечить разработку электронных сервисов и интерфейсов взаимодействия используемой информационной системы и СМЭВ.
  Для этого нужно обратиться к поставщику или разработчику используемой информационной системы для выполнения им работ по реализации необходимых сервисов и интерфейсов.

• Предоставить электронный сервис оператору узла СМЭВ, участником которого должна быть данная организация, для проведения регистрации и внесения в реестр электронных сервисов.
  Для этого необходимо официально обратиться к оператору узла СМЭВ и предоставить паспорт электронного сервиса, методику испытаний и руководство пользователя электронного сервиса, а также обеспечить доступность электронного сервиса для проведения его приемки.

• Обеспечить наличие защищенного канала связи между используемой информационной системой и СМЭВ.

АИС МФЦ ДЕЛО

АИС МФЦ ДЕЛО — решение для автоматизации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ). Основная цель внедрения АИС МФЦ – повышение качества работы МФЦ. Это достигается путем взаимодействия со СМЭВ, РСМЭВ, УЭК, ИАС МКГУ, ГИС ГМП, Центром Телефонного Обслуживания, а также с федеральной государственной информационной системой «ЕСИА»:

Справочная информация: Перечень наиболее важных документов по организации информационного взаимодействия органов государственной власти в рамках СМЭВ:

• Распоряжение Правительства РФ от 17.12.2009 № 1993-р «Об утверждении сводного перечня первоочередных государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в электронном виде».

• Постановление Правительства РФ от 08.09.2010 № 697 «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия».

• Приказ Министерства связи и массовых коммуникаций РФ от 27.12.2010 № 190 «Об утверждении технических требований к взаимодействию информационных систем в единой системе межведомственного электронного взаимодействия».

• Постановление Правительства РФ от 08.06.2011 № 451 «Об инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме».

• Постановление Правительства РФ от 28.12.2011 № 1184 «О мерах по обеспечению перехода федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов на межведомственное информационное взаимодействие в электронном виде».

• Постановление Правительства РФ от 22.12.2012 № 1382 «О присоединении информационных систем организаций к инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме».

• Распоряжение Правительства РФ от 25.12.2013 № 2516-р «Об утверждении Концепции развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде».

• Распоряжение Правительства РФ от 09.06.2014 № 991-р «Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») по реализации Концепции развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде, утв. распоряжением Правительства РФ от 25.12.2013 № 2516-р».

• Приказ Министерства связи и массовых коммуникаций РФ от 01.07.2014 № 184 «О реализации положений постановления Правительства Российской Федерации от 19 марта 2014 г. № 208 «О внесении изменений в положение о единой системе межведомственного электронного взаимодействия».

• Постановление Правительства РФ от 19.11.2014 № 1222 «О дальнейшем развитии единой системы межведомственного электронного взаимодействия».

1. В соответствии с Положением о единой системе межведомственного электронного взаимодействия (утв. постановлением Правительства РФ от 08.09.2010 № 697).

Наверх

2. Федеральная государственная информационная система «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)».

Наверх

3. Программные и технические средства, обеспечивающие возможность доступа к информационным системам через СМЭВ.

Наверх

4. В соответствии с Положением о единой системе межведомственного электронного взаимодействия.

Наверх

>Проблемы организации межведомственного электронного взаимодействия.

Проблемы организации межведомственного электронного взаимодействия

С.Л. Кузнецов, канд. ист. наук

• Организация межведомственного электронного документооборота (МЭДО).
• Организация межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ).
• Проблемы работы с информацией ограниченного доступа.
• Федеральный закон «Об электронной подписи».

Последние годы информационно-коммуникационные технологии быстрыми темпами внедряются в деятельность государственного аппарата, в первую очередь – федеральных органов исполнительной власти. При этом если внутриведомственные процессы автоматизируются уже давно, то решение более сложной задачи межведомственного взаимодействия в электронной форме происходит только сейчас.

Первая задача – это организация обмена документами в электронной форме. Решение этой задачи практически началось с постановления Правительства РФ от 22.09.2009 № 754 «Об утверждении Положения о системе межведомственного электронного документооборота» и распоряжения Правительства РФ от 02.10.2009 № 1403-р Об утверждении технических требований к организации взаимодействия системы межведомственного электронного документооборота с системами электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти. Эти мероприятия положили начало организации системы межведомственного электронного документооборота (МЭДО).

Однако система МЭДО – это закрытая система, обеспечивающая обмен документами только между федеральными органами исполнительной власти. Необходимо было поставить более широкую задачу обмена информацией, накопленной в различных базах и банках данных, имеющихся практически в каждом федеральном органе исполнительной власти. Кроме того, при переходе к предоставлению государственных услуг в электронной форме через единый портал государственных и муниципальных услуг следовало обеспечить взаимодействие внутриведомственных электронных сервисов и портала. На решение этой задачи и было направлено постановление Правительства РФ от 08.09.2010 № 597 «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия», утвердившее Положение о единой системе межведомственного электронного взаимодействия и возложившее на Министерство связи и массовых коммуникаций функции государственного заказчика, оператора и координатора деятельности в области организации межведомственного электронного взаимодействия.

27 декабря 2010 г. приказом Министерства связи и массовых коммуникаций РФ № 190 были утверждены Технические требования к взаимодействию информационных систем в единой системе межведомственного электронного взаимодействия.

Говоря официальны языком, система межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ) представляет собой федеральную государственную информационную систему, включающую информационные базы данных, в том числе содержащие сведения об используемых органами и организациями программных и технических средствах, обеспечивающих возможность доступа через систему взаимодействия к их информационным системам (электронным сервисам), сведения об истории движения в системе взаимодействия электронных сообщений при предоставлении государственных и муниципальных услуг, исполнении государственных и муниципальных функций в электронной форме, а также программные и технические средства, обеспечивающие взаимодействие информационных систем органов и организаций, используемых при предоставлении в электронной форме государственных и муниципальных услуг и исполнении государственных и муниципальных функций.

Одна из основных проблем во взаимодействии между информационными системами различных ведомств заключается в том, что эти системы построены на различных платформах, имеют самую разную архитектуру и форматы данных. А так как в создание этих систем уже вложены большие средства и унифицировать сами аппаратно-программные комплексы уже поздно, ставится задача унифицировать хотя бы форматы, в которых ведомственные системы, и в первую очередь системы электронного делопроизводства (СЭД), осуществляют загрузку и выгрузку данных и документов.

Первый этап стандартизации требований связан с принятием распоряжения Правительства РФ от 02.10.2009 № 1403-р Об утверждении технических требований к организации взаимодействия системы межведомственного электронного документооборота с системами электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с установленными требованиями в федеральных органах исполнительной власти были разработаны программные модули – «адаптеры», которые обеспечили загрузку и выгрузку документов из ведомственных СЭД в формат, установленный для обмена документами в МЭДО. Требования к организации обмена электронными документами также были закреплены в вышедшем в конце 2010 г. ГОСТ Р 53898-2010 «Системы электронного документооборота. Взаимодействие систем управления документами. Требования к электронному сообщению».

Система межведомственного электронного взаимодействия требует создания аналогичных программных модулей в ведомственных СЭД, только теперь уже для обработки запросов граждан и юридических лиц, поступающих через единый портал государственных и муниципальных услуг. Поэтому в рамках Плана мероприятий по переходу федеральных органов исполнительной власти на безбумажный документооборот, утвержденному распоряжением Правительства РФ от 12.02.2011 г. № 176-р, была поставлена задача определения требований к системам электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти.

Одна из проблем организации межведомственного взаимодействия − обеспечение достоверности передаваемой между организациями информации. Сегодня исходящий документ регистрируется в системе СЭД организации-отправителя и повторно регистрируется в системе СЭД организации-получателя документа. Однако как гарантировать целостность баз данных ведомственных СЭД? Злоумышленник, узнав административные пароли, может удалить или изменить запись в базе данных. Гарантия достоверности информации в системе может быть достигнута введением третьей стороны – центра единой системы межведомственного электронного взаимодействия. Это могла бы быть единая общегосударственная база, в которую поступали бы сведения о документах, регистрируемых в ведомственных СЭД. Эта база не содержала бы прикрепленные файлы, т. е. собственно документы, но хранила бы основные сведения (типовой набор полей) о документах. С одной стороны, к такой системе предъявляются очень высокие требования по обеспечению бесперебойной работы и производительности, так как суммарный документооборот только федеральных органов исполнительной власти – это миллионы документов в год. С другой – такая система должна обеспечить аутентичность, достоверность, целостность пересылаемых электронных документов за счет того, что кроме основных реквизитов, предусмотренных Приложением к Правилам делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти, карточка должна включать и контрольную сумму (хэш-сумму), вычисленную по передаваемому документу.

Фактически мы получаем тройную регистрацию документов – при отправке, при получении и в системе СМЭВ. Однако, поскольку регистрация при получении документа и в системе СМЭВ происходит автоматически, добавление третьей стороны не только не снижает скорость обработки документа, а даже ее повышает, так как регистрация в системе СМЭВ и в организации-получателе документа происходит автоматически, путем импорта с системы XML-данных о документе.

Создаваемая как единая регистрационная система для федеральных органов исполнительной власти, в дальнейшем такая система могла бы обеспечить и документооборот с администрациями, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Еще одна важная функция такой системы – обеспечение юридически значимого защищенного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с гражданами и организациями через единый портал государственных и муниципальных услуг. Гражданин, или представитель организации, заполняет форму обращения, запроса или заявки, которые автоматически направляются в соответствующий орган исполнительной власти с автоматической регистрацией и постановкой на контроль.

Еще одно изменение в системах СЭД связано с тем, что системы электронного взаимодействия существенно повышают оперативность работы с документами. Скорость обработки документов повышается, сроки исполнения кардинально сокращаются. В связи с этим, кроме даты регистрации электронного сообщения в системе межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ) появляется еще и поле «Время электронного сообщения». В этом поле должно фиксироваться время отправки (для исходящих) или получения (для входящих) документов.

При использовании централизованной системы регистрации документов в СМЭВ возникает проблема единого уникального идентификатора электронного документа. Каждый документ, попадающий в ведомственную СЭД, независимо от того, входящий это документ или созданный в организации, при регистрации получает уникальный идентификатор. Это порядковый номер документа в системе, и это число однозначно определяет регистрационную карточку и сам документ. Однако этот номер, это число, является уникальным только для данной ведомственной СЭД, а значит – в центральную регистрационную БД СМЭВ будут попадать из разных СЭД документы с одинаковым уникальным идентификатором. Это значит, что мы опять возвращаемся к дробным регистрационным номерам, только теперь уже регистрационный номер (уникальный идентификатор) будет состоять из двух частей – кода организации, отправившей документ, например кода по ОКПО или кода по Общероссийскому классификатору органов государственной власти, и управления (ОКОГУ), и собственно идентификатора, присвоенного СЭД организации. В перспективе, по мере совершенствования каналов связи и компьютерных технологий, возможно, мы придем к полностью централизованной системе регистрации, когда центральная система регистрации будет в режиме реального времени присваивать уникальный идентификатор всем регистрируемым документам, независимо от того, где находится организация, но в настоящее время это нереально.

Принципиальным моментом является то, что в соответствии с Планом Требования должны предусматривать возможность обработки ведомственной СЭД служебных документов ограниченного распространения, другими словами – ведомственные СЭД теперь должны соответствовать требованиям, предъявляемым к программно-аппаратным комплексам, работающим с информацией «Для служебного пользования» − ДСП. Эта задача крайне сложна для решения большинству федеральных органов исполнительной власти, так как требования к системам, работающим с ДСП, очень высоки. Здесь есть только три решения: либо необходимо выделять дополнительно многие сотни миллионов рублей на модернизацию и сертификацию программно-аппаратных средств, которые для решения общей задачи перехода к электронному документообороту должны стоять практически на каждом рабочем месте государственного служащего, причем эти расходы будут постоянными, так как техника ломается, модернизируется, программное обеспечение также дорабатывается, устанавливаются новые компоненты, программы и исправления к ним, что требует постоянной пересертификации. Либо необходимо снижать планку требований, тем более что речь идет все-таки о работе с информацией ДСП, не содержащей государственную тайну. И третье решение, на наш взгляд, наиболее оптимальное – сосредоточиться на работе с электронными документами и сообщениями, не содержащими информации «Для служебного пользования», отложив внедрение электронного документооборота в отношении документов ДСП до того момента, когда будут решены все основные проблемы перехода к электронному документообороту документов открытого доступа.

Еще одним фактором, который должен упростить организацию межведомственного документооборота, должно стать принятие Государственной Думой 25 марта 2011 г. Федерального закона «Об электронной подписи». Этот закон направлен в первую очередь именно на регулирование использования электронной подписи при «оказании государственных и муниципальных услуг, исполнении государственных и муниципальных функций». Закон вводит понятие «участники электронного взаимодействия» − это государственные органы, органы местного самоуправления, организации, а также граждане, осуществляющие обмен информацией в электронной форме.

Как и предыдущий Федеральный закон «Об электронной цифровой подписи», новый Закон требует для работы с электронной подписью издания дополнительных правовых актов. Требования по обеспечению совместимости средств электронных подписей при организации электронного взаимодействия органов исполнительной власти и местного самоуправления между собой должны быть дополнительно установлены Правительством Российской Федерации.

Это очень важный момент для обеспечения юридически значимого взаимодействия, ибо в начале XXI в. при федеральных органах и других государственных структурах появился ряд удостоверяющих центров, которые использовали несовместимые друг с другом стандарты и форматы электронно-цифровой подписи. Как результат, для работы в каждой системе требовался свой закрытый ключ ЭЦП: для сдачи налоговой отчетности один, для работы с Федеральным казначейством другой, для отправки ведомственной отчетности третий, не говоря уже о том, что свои несовместимые ключи использовались банками и другими коммерческими структурами. Для организации единого банка данных, обеспечивающего работу с любыми ключами на всем правовом пространстве РФ Министерством связи и массовых коммуникаций РФ ведется единый государственный реестр сертификатов ключей подписей удостоверяющих центров и реестр сертификатов ключей подписей уполномоченных лиц федеральных органов государственной власти. Реестр доступен как через единый портал государственных и муниципальных услуг, так и непосредственно по адресу www.reestr-pki.ru В конечном счете единая система регистрации ключей должна привести к тому, что, как это и предполагалось изначально при принятии в начале 2002 г. Закона «Об электронной цифровой подписи», человек, имеющий электронно-цифровую подпись, может создавать и подписывать юридически значимые документы, направляя их в любое учреждение, организацию, федеральный орган исполнительной власти и т. п. В перспективе система цифровых подписей может быть интегрирована в универсальную карту гражданина РФ, что существенно упростит процедуры электронного взаимодействия любого гражданина или организации, как с государственным аппаратом, так и между собой.

Закон упрощает использование электронной подписи, разделяя все подписи на две категории – простая и усиленная электронная подпись. Усиленная электронная подпись, в свою очередь, разделяется на квалифицированную и неквалифицированную. Усиленная квалифицированная электронная подпись во многом является аналогом электронно-цифровой подписи, установленной Законом 2002 г. Две другие категории вводятся впервые и упрощают использование электронной подписи, так как предъявляют менее строгие требования к ее созданию.

Таким образом, мы видим, что решение вопросов полномасштабного внедрения технологий работы с электронными документами и электронного документооборота в государственном масштабе идет очень быстрыми темпами, предъявляя повышенные требования к уровню квалификации работников служб ДОУ, и может потребовать их массовой переподготовки.

См.: Кузнецов С.Л. «Электронное правительство» и организация межведомственного электронного документооборота // Делопроизводство. 2010. № 3. С. 29−33.

См.: Кузнецов С.Л. Новый стандарт на системы электронного делопроизводства // Делопроизводство. 2011. № 1.