Понятие государства – казны в гражданском праве

Становление казны началось с примитивного представления о ней. В дореволюционной научной литературе указывается на то, что в древности под казной понимали запасы домашней рухляди, драгоценных камней, денег и другое. В дореволюционной цивилистической литературе казна определялась как государство, выступающее в качестве участника гражданских правоотношений, субъекта гражданского права. В более поздних трудах казна стала признаваться, как правило, юридическим лицом — субъектом имущественных гражданских прав и обязанностей.

В дореволюционных источниках отмечается, что государственные имущества в России начали рассматриваться в качестве самостоятельного вида имущества, отличного от личной собственности государя, лишь при Павле 1 при издании Указа 1797г. «Учреждение об императорской фамилии», согласно которому образован особый неизвестный ранее ряд имуществ под названием удельных имений. О том, что казна находилась в особом положении по сравнению с другим имуществом до судебной реформы второй половины 19-го века, свидетельствует факт, что администрация решала сама все гражданские споры в отношении казны, за исключением вотчинных, в которых уже суд сам собирал и отыскивал доказательства, необходимые для защиты казны. Согласно тогдашнему российскому гражданскому законодательству в собственности государства находились земли, поля, леса, морские берега, озера, здания, заводы, подати, пошлины, разного рода сборы и другое. В цивилистической литературе наличие данных положений рассматривалось как несовершенство гражданского законодательства.

Говоря о правовом статусе казны в советский период, надо отметить, что после революции содержание, вкладываемое в понятие «казна», с течением времени менялось. Если в 20-е годы в справочной литературе под казной понимали государство, как субъект гражданско-правовых отношений, то в конце 30-х годов наряду с указанием его значений, подчеркивалось, что понятие казна неприменимо к условиям советского государства, по своей сути принципиально отличающегося от капиталистического. Провозглашение Советской власти не повлекло за собой исчезновения из гражданского оборота казны. Наоборот, начавшаяся впоследствии национализация привела к тому, что имущественная база казны значительно расширилась.

До принятия Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 года и Гражданского кодекса РСФСР 1964 года понятие «казна» встречалось в гражданском законодательстве, в частности, в статье 19 Гражданского кодекса РСФСР 1922 года, в которой было закреплено, что «государственные предприятия и объединения, не переведенные на хозяйственный расчет и не финансируемые в сметном порядке, выступают в гражданском обороте как самостоятельные и не связанные с казной юридические лица». Встречалось понятие казны и в других законодательных актах.

Несмотря на то, что в первые годы советской власти цивилисты понятие «казны» считали неприемлемым для употребления в условиях Советского государства, практики нередко использовали этот термин для обозначения государства как участника гражданского оборота. В связи с этим, в 40-е и 50-е годы в юридической литературе развернулась дискуссия по поводу содержания понятия «казна»: что такое «казна» — объект или субъект гражданского права. В некоторых цивилистических работах высказывалось мнение, что «рано или поздно и нашему законодательству не обойтись без появления казны». Для обозначения имущества, не закрепленного за государственными унитарными предприятиями и учреждениями, законодатель ввел специальный термин — государственная казна. Это понятие было сформулировано в статье 22 Закона РСФСР от 24.12.1990г. «О собственности в РСФСР».

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что, несмотря на многозначность трактовки понятия «казна», законодателем все же была признана казна как объект гражданского права, то есть как государственное имущество, находящееся в непосредственном ведении самого государства, не закрепленное за государственными унитарными предприятиями и учреждениями на праве полного хозяйственного ведения или оперативного управления. Впоследствии понятие «казна» в значении объекта было использовано отечественным законодателем при разработке нового гражданского законодательства в середине 90-х годов XX века.

Как было отмечено в советской цивилистической литературе, казна выступает в качестве самостоятельного субъекта гражданского права по поводу имущества, образующего так называемый нераспределенный фонд. В связи с признанием Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъектами права государственной собственности нет единого нераспределенного фонда. Кроме того, в отличие от цивилистической литературы, в современном гражданском законодательстве понятие «нераспределенный фонд» не используется. Для обозначения имущества, не закрепленного за государственными унитарными предприятиями и учреждениями, законодатель ввел специальный термин – «государственная казна». Так, в современной цивилистической литературе отмечается, что «находящееся в государственной собственности имущество подразделяется на две части». Одна часть закрепляется за государственными юридическими лицами – предприятиями и учреждениями на правах хозяйственного ведения или оперативного управления. Имущество, не закрепленное за государственными унитарными предприятиями и учреждениями («нераспределенное» государственное имущество), прежде всего средства соответствующего бюджета, составляют государственную казну того или иного государственного (публично-правового) образования.

Следует отметить, что в XIX в., когда самостоятельная правосубъектность государства была признана, взгляды на соотношение фиска и государства измени­лись. Под фиском (казной), понималась лишь имущественная сторона дея­тельности государства. Го­сударство как суверен является субъектом властвования, а как юридическое лицо оно есть и участвует в гражданских отношениях. Данная теория «расщепле­ния» государства является и в настоящее время в зарубежной науке общепризнанной.

Понятие казны и в настоящее время имеет в ряде нормативных актов различную трактовку. Профессор Суханов Е.А. в своем комментарии части первой Гражданского кодекса, отмечает, что Гражданский кодекс Российской Федерации понимает под казной именно «нераспределенное» государственное имущество, а не орган государства (казначейство).

Интересно отметить, что в последние годы целый ряд исследовате­лей де-факто без каких-либо специальных объяснений и обоснований уже на­зывает казной государство как участника гражданских правоотношений. Обзоры судебной практики, в т.ч. и высших судебных инстанций, также зачастую употребляют понятие казны как субъекта права, указывая, что госу­дарственные органы выступают в суде от имени казны РФ.

На основании данного исследования делается вывод о необходимости приведения законодательства о казне в соответствие с её правовым статусом. Анализ действующего законодательства применительно «казны Российской Федерации» позволяет сказать, что она понимается и в узком и широком смысле слова.

В узком смысле законодательное закрепление определения казны Российской Федерации дается в абз. 2 п. 4 ст. 214 ГК РФ: «Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа».

В широком смысле, казну Российской Федерации образуют не только средства федерального бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, но и средства Пенсионного фонда РФ, фонда социального страхования и других государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации, золотой запас, алмазный фонд и валютный фонды Российской Федерации. Что же касается муниципальной казны соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования то ее структуру составляют средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями (абз. 2 п. 3 ст. 215 ГК РФ).

Тот факт, что казна — объект гражданских прав, подтверждается и статьями 1069, 1070 Гражданского кодекса РФ, которыми установлено, что за счет казны соответствующего уровня возмещается вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания несоответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного управления.

В отношении пределов имущественной ответственности государства по его обязательствам можно сделать вывод о том, что поскольку государство несет ответственность своей казной (за исключением определенной группы имущественных объектов), в состав которой входят не только денежные средства федерального бюджета, но и иное имущество, не будет нарушением закона восстановить нарушенные права истца за счет «иного» имущества казны РФ.

Российская Федерация, обладая правом нормотворчества, осуществляет его, в частности, путем нормативного регулирования гражданско-правовых отношений. Следовательно, до момента предъявления кредиторами к РФ имущественных требований в судебном порядке последняя имеет возможность закрепить пределы собственной ответственности, четко определив состав имущества, включаемый в государственную казну РФ.

Фактически государство, вступая в гражданские правоотношения, действует не в качестве «государства». Характерно, что ГК РФ избегает употребления термина государство в смысле субъект гражданского права. Законодатель в ст.113,114,115,120 ГК РФ, говоря об ответственности государства по обязательствам созданных им лиц, использует понятие «собственник», а в случае с федеральным казенным предприятием указывает конкретно — Российская Федерация.

Можно прийти к выводу, при решении частных юридических проблем необходимо учитывать, что государство как субъект исследовалось преимущественно взятым вне правоотношений. Механизм участия государства в правоотношениях имеет много сходств с деятельностью юридических лиц. Потребность в таком сравнении особенно велика, когда речь идет о взаимоотношениях государства и его органов. Есть основания считать категорию «юридическое лицо» универсальной категорией, имеющую ценность для права в целом, а не только для гражданского права.

ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЕ ПОНИМАНИЕ КАЗНЫ

Термин «казна» в отечественном гражданском праве представляет собой сложное явление. При этом ни правовые источники, ни юридическая литература не содержат однозначного его понимания. Полагаю, что восполнение этого теоретического пробела имеет также важное значение и для практики.

Некоторое понимание в данном вопросе дает пункт 4 статьи 214 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), из которого следует, что государственную казну Российской Федерации либо субъекта Российской Федерации составляют средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. Аналогичная норма также содержится и в статье 215 ГК РФ в отношении муниципальной казны. То есть государственная казна, в том смысле, который ей придается названными правовыми нормами, является объектом гражданских отношений, что полностью соответствует пониманию объектов гражданских прав, данным в статье 128 ГК РФ.

Однако, в то же время, исходя из анализа статей 1069, 1070, 1071 ГК РФ казна понимается не как объект правоотношений, а как субъект. Например, законодатель указывает: «В случаях, когда в соответствии с настоящим Кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы». То есть, в отношениях, связанных с возмещением вреда, когда источником погашения задолженности является казна Российской Федерации, казна субъекта Российской Федерации или казна муниципального района, от её имени (казны) выступает уполномоченное лицо – финансовый орган. При этом возникает справедливый вопрос о наличии правосубъектности у казны, как у участника отношений, так как отсутствие таковой противоречит классическому пониманию субъекта правоотношений.

На сущность казны-субъекта гражданских правоотношений указывает также ряд ученых- цивилистов.

Так, по мнению А.П. Гринкевича «под участием государства-казны в гражданском обороте следует понимать выступление в нем в качестве самостоятельных субъектов Российской Федерации, республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов».

И.И. Королев указывает, что «особенность гражданско-правового положения казны государства как субъекта гражданского права в современном гражданском праве Российской Федерации состоит в том, что она участвует в гражданских правоотношениях через систему государственных органов, предприятия и учреждения, наделенные, как правило, правами юридического лица».

Ю.Н. Андреев предлагает возрождение понимания казны как государства – участника частных и публичных правоотношений.

В пользу взгляда на казну, как на объект правоотношений, также указывает ряд ученых.

Так, Х.В. Пешкова пишет: «Наряду с этим важно учитывать, что установление и реализация компетенции участников бюджетных отношений, как и необходимость формирования бюджетных процессуальных правоотношений, обусловлены наличием бюджета. В материальном аспекте он является денежным фондом, с позиции гражданского права — казной, объектом государственной и муниципальной собственности».

А.В. Карачев в разрезе темы об ответственности государства за вред, причиненный гражданам и юридическим лицам, государственными органами и их должностными лицами указывает, что казначейство — это субъект, уполномоченный на определенные действия в отношении такого специфического объекта гражданского права, как казна.

По мнению А.А. Нуртдинова, поскольку казна — это совокупность имущества, то в соответствии со статьей 128 ГК РФ имущество относится к объектам гражданского права.

Трактуя положения статьи 214 ГК РФ, В.Г. Голубцов указывает: «Современный российский законодатель, используя в абзац второй части 4 статьи 214 ГК РФ термин «казна», имеет в виду не государство-казну, участвующее в гражданско-правовых отношениях как юридическое лицо, а казну как объект прав, имущество, которое принадлежит Российской Федерации, субъектам РФ и не закреплено за государственными предприятиями, учреждениями, организациям».

Учитывая вышеназванные положения законодательства, а также мнения ученых отметим следующее.

По смыслу общих нормы статей 214, 215 ГК РФ казна действительно выступает объектом прав собственности соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципальных образований. В полной мере такое утверждение подтверждается и не юридическим, а чисто лингвистическим толкованием данного термина. Например, Б.А. Райзберг, Л.Ш. Лозовской, Е.Б. Стародубцева пишут: «Казна (от тюрк. — хранилище денег) — финансовые ресурсы государства, централизованные государственные источники финансов, включая средства федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями». Примечательно, что и законодатель, и доктрина указывают на бюджет, как на составляющую казны. По нашему мнению, бюджет в данном случае отождествляется с пониманием денег как таковых, что придает ему оборотоспособность в смысле статьи 128 ГК РФ. Однако, полагаем, что такое отождествление не в полной мере соответствует бюджетному законодательству.

Легально определяя бюджет, законодатель указывает, что бюджет есть форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Разделяя мнение М.В. Романовского, указывающего, что «бюджет представляет собой юридически оформленный документ, в котором в количественном выражении отражается процесс получения и распределения государством денежных ресурсов, необходимых для выполнения его основных функций», заключим, что по своей сути бюджет не является имуществом в смысле ГК РФ, а является скорее: 1) объектом публичного интереса; 2) особой процедурой установления рамок имущественной ответственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В самом общем понимании под бюджетом понимаем совокупность расходных обязательств и доходных статей. В данном случае подразумевается выход за сферу действия гражданского в пользу бюджетного законодательства, поскольку имеет место объем и пределы публичного интереса, но никак не объект гражданских прав. В связи с чем, возникает также вопрос об относимости понятия «бюджет» к объему понятия «казна» в случае признания её объектом прав.

Однако отметим, что бюджет в некотором роде можно признать документом об имущественном праве, но при этом выделим еще раз публичную природу такого права.

Таким образом, на основании вышеизложенного, отметим, что казна является объектом гражданских прав только в части указания на незакрепленного за государственными либо муниципальными предприятиями и учреждениями имущества. В части же указания бюджета казна есть своего рода имущественный интерес, являющийся исключительно государственным или муниципальным, при этом выходящим за пределы ведения гражданского права. Не соглашаясь с мнением ряда ученых, укажем, что казна не может являться субъектом правоотношений, так как не обладает необходимыми для этого свойствами.

1 «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)» от 30.11.1994 № 51-ФЗ//»Российская газета», № 238-239, 08.12.1994

2 «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)» от 30.11.1994 № 51-ФЗ

3 Гринкевич А.П. Гражданско-правовое положение казны: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1995. С. 9.

4 Королев И.И. Особенности возмещения (компенсации) вреда, причиненного незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда//Вестник гражданского процесса. 2015. № 6. С. 170 — 190; 2016. № 1. С. 173 — 189; №N 2. С. 240 — 251.

5 Андреев Ю.Н. О казне как категории частного (гражданского) и публичного (финансового) права // Налоги. 2012. № 3. С. 29 — 35.

6 Карачев А.В. Особенности ответственности государства за вред, причиненный незаконными действиями должностных лиц государственных органов // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 1. С. 27 — 29.

7 Нуртдинов А.А. Некоторые вопросы правового положения государственной казны//»Финансовое право», 2007, № 10.

8 Голубцов В.Г. Государство как частноправовой субъект: правовая природа и особенности // Журнал российского права. 2010. № 10. С. 61 — 77.

9 Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. «Современный экономический словарь. — 6-е изд., перераб. и доп. -М.»(ИНФРА-М, 2011)

10 «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 № 145-ФЗ// «Российская газета», № 153-154, 12.08.1998.

11 Финансы: Учебник для вузов / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской, Б.М. Сабанти. М.: Перспектива; Юрайт, 2000. С. 155 — 157

Список литературы

1. «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 № 145-ФЗ// «Российская газета», № 153- 154, 12.08.1998.

2. «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)» от 30.11.1994 № 51-ФЗ//»Российская газета», № 238-239, 08.12.1994

3. Андреев Ю.Н. О казне как категории частного (гражданского) и публичного (финансового) права // Налоги. 2012. № 3. С. 29 — 35.

4. Голубцов В.Г. Государство как частноправовой субъект: правовая природа и особенности // Журнал российского права. 2010. № 10. С. 61 — 77.

5. Гринкевич А.П. Гражданско-правовое положение казны: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1995. С. 9.

6. Карачев А.В. Особенности ответственности государства за вред, причиненный незаконными действиями должностных лиц государственных органов // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 1. С. 27 — 29.

7. Королев И.И. Особенности возмещения (компенсации) вреда, причиненного незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда//Вестник гражданского процесса. 2015. № 6. С. 170 — 190; 2016. № 1. С. 173 — 189; №N 2. С. 240 — 251.

8. Нуртдинов А.А. Некоторые вопросы правового положения государственной казны//»Финансовое право», 2007, № 10.

9. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. «Современный экономический словарь. — 6-е изд., перераб. и доп. — М.»(ИНФРА-М, 2011).

10. Финансы: Учебник для вузов / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской, Б.М. Сабанти. М.: Перспектива; Юрайт, 2000. С. 155 – 157.

Понятие и гражданско-правовое значение казны

1. объект гражданского права (по ГК РФ) и других отраслей права (бюджетного, налогового и пр.). Гражданский кодекс говорит о казне как «собрании» свободного государственного имущества (денежного и овеществленного). Казна — форма объединения имущества, т.е. объект управления;

2. субъект гражданского права, каковым признается: а) не казна, но Казначейство Министерства финансов РФ как специализированный субъект; б) государство в целом и, соответственно, все его органы в определенных своих функциях. Государство помимо функций публичной власти осуществляет и «частные» функции, регулируемые гражданским правом. В этой сфере государство выступает как фиск, казна2См.: Жилин А.А. Учебник государственного права. Ч. 1. Петроград, 1916. С. 111.. Именно в этом смысле рассматривалось государство в ГК РСФСР 1922 г. для целей участия в обороте. «Государственные предприятия и их объединения, переведенные на хозяйственный расчет и не финансируемые в сметном порядке, выступают в обороте как самостоятельные и не связанные с казной юридические лица». Понятие казна было применено только к государству в целом, а не к его органам.

Действующее российское законодательство использует казну лишь как объект права. В ст. 214 ГК РФ различается две группы государственного имущества:

1. закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;

2. средства бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями (государственная казна). Казна существует на каждом уровне власти, т.е. федеральная, субъектов РФ и муниципальная.

21.Приватизация гос и муниц имущества (+приватизация жилы помещений)

ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в РФ» от 21 июля 1997 г.

Приватизация представляет собой особый способ передачи имущества из публичной собственности в частную. Возникновение этого способа связано прежде всего с тем, что ранее существовавшая экономика нашего государства по большей части состояла из объектов государственной собственности. При переходе к рыночной экономике необходимо было создание для этого экономической базы и нормального имущественного оборота, т.е. перевод значительной части государственной собственности в частную.

Приватизация преследовала следующие основные цели:

• политическую – появление слоя собственников (“среднего класса”);

• экономическую – создание конкурентоспособных товаропроизводителей;

• фискальную – дополнительный источник доходов бюджетов (либо снятие с них части расходов по содержанию, например, жилищного фонда);

• социальную – соблюдение интересов населения (общества) при разделе государственного имущества.

При проведении приватизации заключаются гражданско-правовые договоры по безвозмездной передаче приватизируемого имущества в частную собственность.