Неэффективно используемое имущество

О неэффективном использовании имущества

Вопросы эффективности использования бюджетных средств занимают особое место при осуществлении государственного (муниципального) финансового контроля. Причем проверяющие нередко делают вывод о неэффективном использовании имущества проверяемых учреждений. Как показывает практика, при описании аналогичных нарушений ревизоры ссылаются на ст. 34 БК РФ, определяющую понятие «принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств». Напомним, данный принцип означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучших результатов с использованием определенного бюджетом объема средств. Вместе с тем, как видим, в описании этого принципа не говорится об эффективности использования имущества. Таким образом, по нашему мнению, упоминание ст. 34 БК РФ в выводе о неэффективном использовании имущества учреждения не совсем некорректно. Однако на практике указанный принцип иногда применяется судами и в отношении случаев длительного неиспользования имущества, приобретенного за счет бюджетных средств. Для примера рассмотрим Постановление ФАС ВСО от 24.06.2013 N А78-8980/2012.

Суть спора. Как следует из материалов дела, на основании Приказа от 13.08.2012 N 112-р/п ТУ Росфиннадзора в Забайкальском крае проведена проверка использования государственным учреждением «Противопожарная служба Забайкальского края» (далее — учреждение) субсидий из федерального бюджета, предоставленных в 2011 г. на приобретение специализированной лесопожарной техники и оборудования, в ходе которой установлено неэффективное использование материальных ценностей на сумму 34 771 230 руб. Результаты проверки отражены в акте проверки от 29.08.2012 N 112. ТУ Росфиннадзора в Забайкальском крае в адрес учреждения вынесено представление от 27.09.2012 N 02-12/53 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, согласно которому директору учреждения предложено рассмотреть данное представление и принять меры по недопущению в дальнейшем совершения следующих нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации: неиспользование 10 единиц лесопожарной техники, приобретенной на сумму 34 771 230 руб. за счет средств субсидии из федерального бюджета, для выполнения работ по тушению лесных пожаров и осуществлению мер пожарной безопасности в лесах.

Учреждение, полагая, что названное представление не соответствует закону и нарушает его права и законные интересы, обратилось в арбитражный суд Забайкальского края с заявлением о признании представления недействительным.

Решение суда. При принятии решения суды исходили из следующего. Статьей 34 БК РФ установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Пунктом 23 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» разъяснено: оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции. В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

В соответствии с п. 2 Постановления Правительства РФ от 05.05.2011 N 345 «О предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на приобретение специализированной лесопожарной техники и оборудования» субсидии предоставляются в целях софинансирования мероприятий по приобретению специализированной лесопожарной техники и оборудования для оснащения специализированных государственных учреждений, подведомственных органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, для выполнения работ по тушению лесных пожаров и осуществлению мер пожарной безопасности в лесах.

На основании Постановления Правительства РФ N 345 Федеральное агентство лесного хозяйства, являющееся главным распорядителем средств федерального бюджета, и Правительство Забайкальского края заключили соглашение о предоставлении из федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на приобретение специализированной лесопожарной техники и оборудования. Указанным соглашением предусмотрено, что субъект РФ обязуется приобрести специализированную лесопожарную технику и оборудование, а также обеспечить достижение показателей результативности использования субсидий.

Согласно уставу учреждение является некоммерческой организацией и создано в целях обеспечения осуществления Департаментом по гражданской обороне и пожарной безопасности Забайкальского края функций по выполнению государственных работ в сфере пожарной безопасности. Функции учредителя и собственника имущества учреждения от имени Забайкальского края осуществляют Департамент по гражданской обороне и пожарной безопасности Забайкальского края и Департамент государственного имущества и земельных отношений Забайкальского края.

Судами установлено, что учреждению на основании Распоряжений Департамента государственного имущества и земельных отношений Забайкальского края от 29.09.2011 N 4315/р, от 18.10.2011 N 4639/р, от 27.12.2011 N 6571/р по актам о приемке-передаче объекта основных средств от 29.09.2011 N N 323 — 326, от 18.10.2011 N N 418, 419, от 27.12.2011 N N 681, 683, 685, 687 были переданы в том числе седельные тягачи «Урал-542362-0111-10» в количестве 6 ед. общей стоимостью 17 850 000 руб., бульдозеры «Б-10М. 0111-1Е» в количестве 4 ед. на общую сумму 16 921 230 руб., закупленные в 2011 г. за счет средств субсидии из федерального бюджета на сумму 34 771 230 руб.

Поскольку, как установлено судами, вышеперечисленная лесопожарная техника учреждением не эксплуатировалась, а доказательства принятия мер по обеспечению результативности и эффективности использования полученной техники учреждением в материалы дела не представлены, суды пришли к обоснованному выводу о доказанности ТУ Росфиннадзора в Забайкальском крае нарушения учреждением ст. 34 БК РФ, учитывая, что при использовании определенного бюджетом объема средств, то есть 10 единиц лесопожарной техники, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата при выполнении работ по тушению лесных пожаров и осуществлению мер пожарной безопасности в лесах.

При этом довод учреждения о неправомерном применении к данным правоотношениям ст. 34 БК РФ не был принят во внимание судом как несостоятельный в правовом отношении и не соответствующий установленным судами фактическим обстоятельствам дела, с учетом того, что учреждением допущено неэффективное использование средств федерального бюджета в виде неиспользования лесопожарной техники, закупленной за счет субсидии из федерального бюджета.

Ссылки учреждения на то, что субсидии из федерального бюджета оно не получало, 10 единиц лесопожарной техники не приобретало, несостоятельны, поскольку техника была приобретена в соответствии с соглашением о предоставлении субсидий за счет субсидий, выделенных бюджету Забайкальского края, и передана учреждению для реализации целей, указанных в его уставе.

А.Гусев

К. п. н.,

редактор журнала

«Ревизии и проверки

финансово-хозяйственной деятельности

государственных (муниципальных)

учреждений»

Неэффективное использование бюджетных средств и имущества (Сильвестрова Т.)

Прежде чем говорить о порядке проведения проверки эффективности использования средств, хотелось бы заметить: расходная операция может быть признана неэффективной только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата (п. 23 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» (далее — Постановление Пленума ВАС РФ N 23)). И несмотря на то, что контролеры в ходе проверки тот или иной факт хозяйственной жизни проверяемого лица квалифицируют как неэффективное использование средств, суды зачастую признают такую позицию проверяющих необоснованной, поскольку доказать рациональность и эффективность иного варианта использования средств крайне сложно. ВАС в вышеназванном Постановлении рекомендует судам, оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса принципа эффективности и результативности, учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств, самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.
Предмет проверки
При проведении проверки эффективного использования средств и имущества получателями бюджетных средств, бюджетными и автономными учреждениями ее цель — выявление фактов неэффективного распоряжения субъектом проверки финансовыми средствами и имуществом. Обычно данная проверка проводится в рамках проверки финансово-хозяйственной деятельности учреждения, при этом чаще всего указанный объект проверки не выделяется в отдельный вопрос. В свою очередь, при проверке исполнения бюджета, бюджетной системы РФ проверка эффективности и результативности использования средств бюджета выделяется в отдельную тему.
Проверка эффективности использования средств может осуществляться как в плановом, так и во внеплановом порядке. Основание для проведения внеплановых проверок — информация, свидетельствующая о возможном неэффективном использовании средств. Например, обращения органов государственной власти, органов местного самоуправления муниципального образования, граждан и юридических лиц, содержащие информацию о фактах нецелевого, неэффективного использования и необеспечения сохранности имущества, являются основанием для проведения проверки.
Порядок проведения проверки
Осуществляющие проверку лица:
1) запрашивают и получают у субъекта проверки необходимые для ее проведения документы (в том числе их копии на бумажном и (или) электронном носителе):
— учредительные документы субъекта проверки;
— утвержденный в установленном порядке план финансово-хозяйственной деятельности (бюджетную смету) субъекта проверки на текущий год (при наличии) и иные сведения о его финансово-хозяйственной деятельности;
— сведения о наличии процедуры исполнительного производства в отношении субъекта проверки;
— справку о численности работников субъекта проверки;
— договоры, соглашения об использовании имущества, закрепленного за субъектом проверки иными лицами;
2) получают устные и письменные объяснения работников субъекта проверки по вопросам его деятельности в части предмета проверки.
По требованию проверяющих лиц руководитель субъекта проверки при ее проведении обязан обеспечить:
— свободный доступ проверяющих лиц к имуществу, подлежащему проверке;
— присутствие в ходе инвентаризации имущества руководителя и (или) заместителей руководителя, главного бухгалтера и материально ответственных лиц субъекта проверки;
— предоставление проверяющим лицам документов и материалов, необходимых для проверки.
В ходе проверки проводятся также сплошная инвентаризация имущества, оценка его целевого, эффективного использования и сохранности.
Результаты проверки
Анализ арбитражной практики с требованиями о признании недействительными представлений и предписаний контрольных органов, в которых зафиксирован факт неэффективного использования средств, а также анализ актов проверки финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений позволили выявить следующее.
Невозмещение сторонними потребителями коммунальных услуг эксплуатационных расходов учреждению. Здесь имеется в виду, что при сдаче временно свободного имущества в договоре аренды (отдельном договоре) следует прописать обязанность возмещения арендатором эксплуатационных расходов, которые несет учреждение. Это расходы по уборке помещений, в том числе вокруг здания, где арендуется помещение, по охране и др. Размер компенсации эксплуатационных расходов определяется исходя из доли арендуемой площади в общей площади здания (помещения), в котором размещается учреждение. Как показывают результаты проверок, арендодатели не всегда требуют компенсации таких расходов с арендатора.
Неприменение предусмотренных контрактом штрафных санкций за нарушение сроков окончания работ. Согласно нормам ст. 34 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в контракты должно быть включено обязательное условие об ответственности заказчика и поставщика (подрядчика, исполнителя) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных контрактом. Аналогичное требование ранее содержалось в п. 10 ст. 9 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Несоблюдение этого условия квалифицируется проверяющими как неэффективное использование средств.
Непринятие мер по взысканию долгосрочной (от трех месяцев до года) дебиторской задолженности по договорам, заключенным в рамках деятельности учреждения. Напомним, что взыскание задолженности должно осуществляться в досудебном, а затем и в судебном порядке.
Расходование денежных средств на цели, не отвечающие потребности учреждения. Примером данного нарушения может служить приобретение материальных ценностей в объеме, большем, чем требуется, что приводит к их неиспользованию длительный период. В практике встречаются случаи, когда в конце года для освоения выделенных учреждению бюджетных ассигнований приобретаются материальные запасы (например, бланки), объем которых в значительной степени превышает реальные потребности в них. Целесообразность таких расходов отсутствует.
Неиспользование учреждением закрепленного за ним имущества. В ходе проведения проверки контролеры обращают внимание на использование учреждением имущества. По результатам работы комиссия дает общую характеристику порядка использования движимого и недвижимого имущества учреждения и детальное описание выявленных фактов использования имущества не по назначению, неиспользования имущества, а также фактов непринятия необходимых мер по его сохранности. Следует заметить, что некоторые нормативные акты субъектов РФ предусматривают отражение такой информации в акте проверки. Как показывают результаты проверки, иногда имущество, полученное от учредителя или приобретенное за счет бюджетных средств, не используется (хранится на складе либо находится в ожидании ремонта продолжительный период времени). Этот факт свидетельствует о том, что имущество не требуется в хозяйственной деятельности учреждения, следовательно, денежные средства, которые были на него потрачены, израсходованы зря.
Передача имущества, закрепленного за учреждением, иному лицу без согласия собственника в том случае, когда такое согласие необходимо в соответствии с требованиями законодательства РФ. На основании норм ст. 298 ГК РФ автономные и бюджетные учреждения без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ними собственником или приобретенными учреждениями за счет средств, выделенных им собственником на приобретение указанного имущества. Казенное учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества. Согласование с учредителем распоряжения особо ценным движимым, недвижимым имуществом производится с соблюдением требований к данным операциям, установленных учредителем. Например, Приказом Минздравсоцразвития России от 17.12.2010 N 1125н утвержден Порядок согласования распоряжения особо ценным движимым имуществом, закрепленным за федеральным бюджетным учреждением, подведомственным Минздравсоцразвития либо приобретенным этим учреждением за счет средств, выделенных его учредителем на приобретение такого имущества.
Из положений названного документа следует, что в целях согласования распоряжения особо ценным движимым имуществом, отнесенным к материальным запасам, учреждение направляет в Минздравсоцразвития следующие документы:
— обращение на бланке учреждения о согласовании распоряжения особо ценным движимым имуществом;
— перечень особо ценного движимого имущества, которым учреждение планирует распорядиться, с указанием цели использования данного имущества;
— копии документов, подтверждающих возможность осуществления учреждением деятельности, предполагающей распоряжение особо ценным движимым имуществом;
— обоснование целесообразности предполагаемого распоряжения особо ценным движимым имуществом (с приложением подтверждающих документов);
— справку о балансовой стоимости.
В целях согласования распоряжения иным особо ценным движимым имуществом учреждение направляет в Минздравсоцразвития такие документы:
— обращение на бланке учреждения о согласовании распоряжения особо ценным движимым имуществом;
— перечень особо ценного движимого имущества, которым учреждение планирует распорядиться, с указанием цели использования данного имущества;
— технико-экономическое обоснование, содержащее информацию о распоряжении особо ценным движимым имуществом, обосновании необходимости распоряжения и других существенных условиях такого распоряжения;
— подготовленный в соответствии с законодательством об оценочной деятельности отчет об оценке рыночной стоимости особо ценного движимого имущества, которым предполагается распорядиться, произведенной не ранее чем за три месяца до представления отчета;
— сведения о кредиторской и дебиторской задолженности с указанием наименований кредиторов, должников, суммы задолженности и дат возникновения задолженности с выделением задолженности по заработной плате, задолженности перед бюджетом и внебюджетными фондами и обозначением статуса данной задолженности (текущей или просроченной).
Передача имущества с нарушением порядка, установленного учредителем, квалифицируется как неэффективное использование имущества.
Заключение контракта (договора) по завышенным ценам. Этот вид нарушения, квалифицируемого проверяющими как неэффективное использование учреждением денежных средств, хотелось бы рассмотреть через призму Постановления ФАС ПО от 25.07.2013 N А55-26153/2012. Суд анализировал спор, возникший между медицинским бюджетным учреждением «Городская больница N 10» и контрольно-ревизионной палатой. При проведении проверки эффективности деятельности и использования бюджетных средств учреждением контрольный орган вынес представление об устранении нарушений, выявленных по результатам проверки. В представлении указано, что в ходе проверки было обнаружено допущенное в нарушение ст. 34 БК РФ неэффективное использование денежных средств, в том числе закупка продуктов питания по ценам выше среднерыночной (розничной) цены. Выборочный сравнительный анализ цен, по которым фактически приобретались продукты питания, и рыночных (розничных) цен, действующих на дату приобретения продуктов питания, показал, что вывод о приобретении учреждением завышенных цен по продуктам питания сделан проверяющими по данным отдела государственной статистики. Вместе с тем судом отмечено, что источниками информации о ценах на продукты могут быть не только данные государственной статистической отчетности, но и официальные сайты, реестры контрактов; информация о ценах производителей, общедоступные результаты изучения рынка, исследования рынка, проведенные по инициативе заказчика (уполномоченного органа), в том числе по контракту или гражданско-правовому договору, иные источники информации с учетом таких условий, учитываемых при расчете цены контракта, как сроки (периоды) поставки товара (работ, услуг), место поставки товара (работ, услуг), срок и условия оплаты поставки товара (работ, услуг). В приведенном Постановлении суды не поддержали позицию контрольных органов, но это частный случай, и к определению цены контракта заказчику следует подходить внимательно, используя денежные средства максимально эффективно.
Осуществление опережающих платежей, в том числе расходов следующего года. Как показывают результаты проверки, некоторые учреждения в текущем году оплачивают расходы следующего года. По мнению проверяющих, такие действия являются неэффективными, поскольку бюджетные ассигнования, субсидии выделяются для оплаты расходов текущего года. Здесь же среди нарушений можно выделить отвлечение средств в дебиторскую задолженность в конце финансового года: когда в декабре учреждения заключают договоры, срок исполнения которых — следующий финансовый год, и перечисляют по ним суммы авансов.
Перечисление суммы аванса по договорам. В Постановлении АС ДВО от 07.08.2014 N Ф03-3305/2014 рассматривался спор о неэффективном использовании средств федерального бюджета в размере аванса, выразившемся в длительном неиспользовании подрядчиком работ по договору подряда. Учреждение перечислило денежные средства в качестве аванса подрядной организации, что было обусловлено муниципальным контрактом (по условиям контракта заказчик вправе произвести авансирование подрядчика в размере до 30% от стоимости контракта на текущий год). Денежные средства были перечислены, а работы не были начаты на момент проверки. Данный факт проверяющими был квалифицирован как неэффективное использование средств бюджета. Доказательств неэффективного использования бюджетных средств в порядке, предусмотренном абз. 4 п. 23 Постановления Пленума ВАС РФ N 23, контрольным органом не представлено. Поэтому суд встал на сторону истца-учреждения, опровергнув выводы контрольных органов.
Здесь же хотелось бы рассмотреть и такую ситуацию. Учреждением оплата коммунальных услуг была произведена в строгом соответствии с выставленными счетами, то есть в размере 100% стоимости услуг за декабрь. Поскольку оплата была произведена до истечения месяца, проверяющими данный факт был квалифицирован как неэффективное использование бюджетных средств. В результате произведенных поставщиками начислений по фактическому потреблению коммунальных услуг (ресурсов) на конец месяца была установлена переплата, которая отразилась в счетах-фактурах за декабрь и январь следующего года, соответственно, расходы учреждения по коммунальным платежам следующего года уменьшились. По мнению суда, авансовые платежи сами по себе не могут быть расценены как неэффективное использование средств областного бюджета (Постановление ФАС ПО от 25.07.2013 N А55-26153/2012).
Неэффективное использование бюджетных средств, возникшее ввиду отсутствия строительного контроля. Нарушения классифицируются следующим образом:
— отражение излишнего количества материалов, объемов работ, фактически не выполнявшихся;
— завышение стоимости материалов и работ в результате неверного применения расценок (завышение нормативов и расценок по материалам и работам);
— замена материалов на более дешевые;
— некачественные поставленные материалы и выполненные работы;
— неэффективное использование бюджетных средств, выразившееся в отсутствии подтверждения стоимости накладными материалов, указанных в актах выполненных работ.
* * *
Из всего вышеперечисленного следует, что основными нарушениями, квалифицируемыми проверяющими как неэффективное использование средств и использование имущества, являются:
— невозмещение сторонними потребителями коммунальных услуг эксплуатационных расходов учреждению;
— неприменение предусмотренных контрактом штрафных санкций за нарушение сроков окончания работ;
— непринятие мер по взысканию долгосрочной (от трех месяцев до года) дебиторской задолженности по договорам, заключенным в рамках деятельности учреждений;
— расходование денежных средств на цели, не отвечающие потребности учреждения;
— неиспользование учреждением закрепленного за ним имущества;
— передача имущества, закрепленного за учреждением, иному лицу без согласия собственника в том случае, когда такое согласие необходимо в соответствии с требованиями законодательства РФ. Договор, предметом которого является передача государственного (муниципального) имущества, закрепленного за учреждением на праве оперативного управления, противоречит действующему законодательству РФ;
— заключение контракта (договора) по завышенным ценам;
— осуществление опережающих платежей, в том числе расходов следующего года;
— необоснованное авансирование подрядной организации сверх утвержденного договором размера аванса;
— перечисление суммы аванса по договору подряда;
— неэффективное использование бюджетных средств, возникшее ввиду отсутствия строительного контроля.
Несмотря на то что КоАП РФ не предусматривает административной ответственности за неэффективное использование средств и имущества государственными (муниципальными) учреждениями и органами власти, к лицу, виновному в неэффективном распоряжении денежными средствами и имуществом, может быть применено дисциплинарное взыскание в силу норм ст. 192 ТК РФ.

Неэффективное использование бюджетных средств. Информация к размышлению

Неэффективное использование бюджетных средств. Информация к размышлению
Тема эффективного использования бюджетных средств наиболее актуальна в современных условиях хозяйствования бюджетных организаций. В Бюджетном послании Президента РФ от 25.05.2009 “О бюджетной политике в 2010 — 2012 годах“ отражены основные направления и ориентиры бюджетной политики на ближайшую перспективу, одним из которых является установление ответственности за неэффективное расходование средств.
В статье даны ответы на вопросы: где грань, которая разделяет эффективное и нерациональное использование бюджетных средств? В чем заключается неэффективное расходование бюджетных средств? Существуют ли в настоящее время критерии оценки эффективности? Какие меры ответственности предусмотрены за данное нарушение?
Неэффективность использования бюджетных средств.
Разбираемся с определением
Статьей 34 БК РФ установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Отсюда делаем вывод, что неэффективным использованием бюджетных средств является:
— недостижение заданного результата (по объему и (или) качеству) при использовании запланированного объема средств;
— достижение результата с большими, чем это было возможно, затратами;
— завуалированный расход средств, который изначально предполагает их неэффективное использование.
Пример 1. В ходе проверки уполномоченным органом финансово-хозяйственной деятельности бюджетного учреждения микробиологии установлено, что последним в проверяемом периоде приобретены и переданы в эксплуатацию основные средства, а именно: бетономешалка, бензопила, генератор, газонокосилка, сварочный аппарат, автомойка, лодочный мотор.
Проверка использования бюджетным учреждением названных основных средств показала:
1. Проведение строительных работ ни подрядным, ни хозяйственным способом не планировалось (отсутствуют строительные сметы), денежные средства на капитальный и текущий ремонт не выделялись.
2. Земельный участок, на котором расположено здание учреждения, заасфальтирован, газонов и других насаждений на его территории нет.
3. Транспортные средства на балансе учреждения не числятся.
Возникает вопрос: для каких целей приобретены названные основные средства и как они используются? Налицо факт неэффективного использования бюджетных средств, который отражен в акте уполномоченных органов.
Пример 2. При проверке использования бюджетным учреждением здравоохранения средств, выделенных в рамках приоритетного национального проекта “Здоровье“, установлено, что учреждение каждый день в течение года приобретало и использовало для эксплуатации тонометров элементы питания (батарейки) в количестве 100 шт. на общую сумму 1200 руб. Таким образом, за год учреждением затрачено бюджетных средств в общей сумме 438 000 руб.
В ходе изучения вопроса о замене элементов питания на аккумуляторы (перезаряжаемые элементы питания) технические консультанты дали заключение о возможности таковой с учетом технических параметров. В результате экономия бюджетных средств за год составила бы 344 000 руб., за два года — 688 000 руб., поскольку аккумуляторы в соответствии с техническими характеристиками имеют до 500 циклов перезарядки. Представим расчет в таблице.
Наименование ¦ Потребность ¦ Потребность¦Стоимость¦ Сумма ¦ Количество ¦ Стоимость ¦ Общая ¦ Итого ¦Экономия
элементов ¦ в день, шт. ¦ в год ¦ 1 шт., ¦за год,¦ зарядных ¦ зарядного ¦ стоимость¦за год,¦средств,
¦ ¦ (365 дней),¦ в руб. ¦ в руб.¦ устройств, ¦устройства,¦ зарядных ¦ в руб.¦ руб.
¦ ¦ шт. ¦ ¦ ¦ шт. ¦ руб. ¦устройств,¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ руб. ¦ ¦
Элементы ¦100 ¦36 500 ¦12 ¦438 000¦- ¦- ¦- ¦438 000¦-
питания ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
(батарейки) ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
Аккумуляторные¦100 + 100 ¦200 ¦220 ¦ 44 000¦50 ¦1000 ¦50 000 ¦ 94 000¦344 000
элементы ¦(учетом ¦(365 дней ¦ ¦ ¦(одновременно¦ ¦ ¦ ¦
¦необходимости¦в расчете ¦ ¦ ¦заряжаются 2 ¦ ¦ ¦ ¦
¦в перезарядке¦не ¦ ¦ ¦аккумулятора)¦ ¦ ¦ ¦
¦одни ¦учитываются)¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦используются,¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦другие ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦заряжаются) ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
Чем руководство бюджетного учреждения мотивировало закупку элементов питания? Его позиция такова: при использовании элементов питания расходуется всего 1200 руб. в день, а если учреждение будет использовать аккумуляторные элементы, то оно одномоментно должно оплатить их приобретение в сумме 94 000 руб. Факт неэффективного использования бюджетных средств установлен и отражен в акте уполномоченного органа.
Критерии оценки эффективности. Существуют или нет?
В настоящий момент оценить эффективность использования бюджетных средств можно в отношении:
— капитальных вложений — на основании Методики оценки эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения, утвержденной Приказом Минэкономразвития России от 24.02.2009 N 58, в рамках реализации Постановления Правительства РФ N 590 <1>;
— государственных контрактов — в соответствии с положениями Федерального закона N 94-ФЗ <2>;
— расходов бюджетной организации — согласно ст. ст. 161 и 162 БК РФ (бюджетные средства расходуются на оплату товаров и услуг в соответствии с утвержденными сметами);
— деятельности органов исполнительной власти — на основании Методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, утвержденной Постановлением Правительства РФ N 322 <3>;
— деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов — на основании Методики мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, утвержденной Распоряжением Правительства РФ N 1313-р <4>;
— формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации — на основании Правил, утвержденных Постановлением Правительства РФ N 134 <5>;
— использования бюджетных средств при реализации подпрограммы “Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры“ федеральной целевой программы “Жилище“ на 2002 — 2010 гг., утвержденной Постановлением Правительства РФ от 17.09.2001 N 675.
<1> Постановление Правительства РФ от 12.08.2008 N 590 “О порядке проведения проверки инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения“.
<2> Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ “О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд“.
<3> Постановление Правительства РФ от 15.04.2009 N 322 “О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28.06.2007 N 825 “Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации“.
<4> Распоряжение Правительства РФ от 11.09.2008 N 1313-р “О реализации Указа Президента Российской Федерации от 28.04.2008 N 607 “Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов“.
<5> Постановление Правительства РФ от 01.03.2008 N 134 “Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации“.
Особо отметим, что с 1 января 2010 г. вводятся в действие нормативные акты, которыми следует руководствоваться при оценке эффективности, а именно:
— Положение о проведении проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 18.05.2009 N 427;
— Правила установления требований энергетической эффективности товаров, работ, услуг, размещение заказов на которые осуществляется для государственных или муниципальных нужд, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 31.12.2009 N 1221. Данное Постановление начинает действовать со дня официального опубликования, за исключением вступающих в силу с 01.01.2011 первоочередных требований к энергоэффективности систем управления освещением и вступающих в силу с 01.03.2010 первоочередных требований к энергоэффективности в отношении строящихся и реконструируемых объектов по производству тепловой энергии. Кроме того, на данный момент действует Постановление Правительства РФ N 1222 <6>, которым утвержден Перечень товаров, на этикетках и в маркировке которых, а также в технической документации к которым должна содержаться информация о классе их энергетической эффективности. С 01.01.2011 этим требованиям должны соответствовать, в частности, холодильники, стиральные и посудомоечные машины некоторых типов, бытовые электроплиты, микроволновые печи, отопительные приборы и кондиционеры, а с 01.01.2012 — компьютерные мониторы, принтеры, копировальные аппараты, а также лифты пассажирские и грузопассажирские (за исключением лифтов, предназначенных для использования в производственных целях).
<6> Постановление Правительства РФ от 31.12.2009 N 1222 “О видах и характеристиках товаров, информация о классе энергетической эффективности которых должна содержаться в технической документации, прилагаемой к этим товарам, в их маркировке, на их этикетках, и принципах правил определения производителями, импортерами класса энергетической эффективности товара“.
Кроме того, Федеральным законом N 261-ФЗ <7> определен комплекс правовых, экономических и организационных мер, направленных на стимулирование энергосбережения и повышения энергетической эффективности, в том числе установления запретов или ограничений производства и оборота товаров, имеющих низкую энергоэффективность.
<7> Федеральный закон от 23.11.2009 N 261-ФЗ “Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации“.
Ответственность за неэффективное использование бюджетных
средств. Накажут или нет?
На данный момент за нерациональную трату бюджетных средств законодателем не предусмотрена ни административная, ни уголовная ответственность, поскольку критериев оценки эффективности использования бюджетных средств не существует (за исключением названных), а без них невозможно определить степень неэффективности.
Иногда неэффективное использование бюджетных средств ничуть не лучше, быть может, даже хуже, чем нецелевое. Это просто впустую потраченные денежные средства. Сегодня в сфере бюджетного процесса уголовное наказание может последовать только за нецелевое использование бюджетных средств, квалифицировать которое проще, чем неэффективное.
Перед контролирующими органами поставлена задача — в ходе ревизий и проверок не только выявлять факты нецелевого использования бюджетных средств, нарушений бюджетного, гражданского и трудового законодательства Российской Федерации, но и производить оценку эффективности расходования бюджетных средств. Однако в настоящее время провести такую оценку можно только “на глазок“. Сотрудники контролирующих органов выявляют факты неэффективного использования бюджетных средств, исходя из своего образовательного уровня и опыта практической работы. Таким образом, на сегодняшний день оценка неэффективности носит субъективный характер и в любой конкретной ситуации оспорима.
Представим мнения компетентных органов по поводу эффективности расходования бюджетных средств.
В Письме от 27.04.2009 N 43-0.1-07-25/1813 Росфиннадзор рассматривает неприменение бюджетными учреждениями — государственными заказчиками норм, закрепленных в Федеральном законе N 94-ФЗ, как недостаток качества работы по размещению заказов для государственных нужд. При этом в тех случаях, когда действиями (бездействием) недобросовестного контрагента (поставщика, исполнителя, подрядчика) интересам заказчика причинен вред, неприменение мер должно расцениваться как нарушение обязанности по соблюдению принципа эффективности и как признак неэффективного использования бюджетных средств.
Напомним правовые механизмы, направленные на повышение эффективности использования бюджетных средств:
— установление заказчиком требования о внесении денежных средств в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе или аукционе (за исключением аукциона в электронной форме) (ч. 4 ст. 20, ч. 4 ст. 22, ч. 5 ст. 32, ч. 4 ст. 34 Федерального закона N 94-ФЗ);
— участник размещения заказа не допускается к участию в конкурсе или аукционе в случае непредставления документа или копии документа, подтверждающего внесение денежных средств в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе или заявки на участие в аукционе, если требование обеспечения таких заявок указано в конкурсной документации или документации об аукционе (п. 3 ч. 1 ст. 12 Федерального закона N 94-ФЗ). В случае уклонения участника размещения заказа от заключения контракта денежные средства, внесенные им в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе (аукционе), не возвращаются (ч. 12 ст. 25, ч. 5 ст. 27, ч. 2 ст. 29, ч. 12 ст. 35, ч. 6 ст. 36, ч. 11 ст. 37, ч. 2 ст. 38 Федерального закона N 94-ФЗ);
— установление заказчиком требования об обеспечении исполнения государственного контракта. В этом случае контракт заключается только после предоставления участником конкурса (аукциона), с которым заключается контракт, безотзывной банковской гарантии, страхования ответственности по контракту, денежных средств в залог, в том числе в виде вклада (депозита), в размере обеспечения исполнения контракта. Отметим, что способ обеспечения исполнения контракта из перечисленных выше участник конкурса (аукциона) выбирает самостоятельно (ч. 4 ст. 29, ч. 4 ст. 38 Федерального закона N 94-ФЗ);
— включение в государственный контракт условия об ответственности контрагента (поставщика, подрядчика, исполнителя) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства, предусмотренного данным контрактом (ч. 10 ст. 9 Федерального закона N 94-ФЗ), например об уплате неустойки (штрафа, пени);
— установление требования к участникам размещения заказа об отсутствии сведений о них в реестре недобросовестных поставщиков (пп. 2 ч. 2 ст. 11 Федерального закона N 94-ФЗ), в который включаются сведения об участниках размещения заказа, уклонившихся от заключения государственного контракта, а также о контрагентах (поставщиках, исполнителях, подрядчиках), с которыми государственные контракты по решению суда расторгнуты в связи с существенным нарушением ими данных контрактов (ч. 2 ст. 19 Федерального закона N 94-ФЗ);
— отсутствие в государственном контракте условия об авансовых платежах. Отметим, что получение авансового платежа является в некоторых случаях основной целью заключения контракта со стороны недобросовестного контрагента (поставщика, подрядчика, исполнителя). Можно сказать, что установление порядка расчетов, предусматривающего выплату заказчиком аванса, не соответствует принципу эффективности расходования бюджетных средств;
— установление этапов поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг по государственным контрактам и поэтапной приемки товаров, результатов работ или услуг. Это позволит заказчикам отслеживать исполнение контрактов контрагентами (поставщиками, подрядчиками, исполнителями), контролировать их действия на всех этапах, эффективно применять меры ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение условий контрактов.
Использование названных механизмов относится к числу прав заказчика и оставлено на его усмотрение. Вместе с тем в целях предотвращения возможных негативных последствий либо уменьшения вреда, причиняемого недобросовестными действиями контрагента (поставщика, подрядчика, исполнителя), реализация заказчиком данных прав представляется необходимой во всех случаях и должна рассматриваться как показатель эффективности использования бюджетных средств.
Позиция Пленума ВАС РФ в отношении выявляемых фактов неэффективного использования бюджетных средств несколько иная. Так, в Постановлении N 17 <8> указано: при рассмотрении дел о защите деловой репутации, дел об оспаривании предписаний уполномоченных органов, а также иных категорий дел, при рассмотрении которых может подниматься вопрос об обоснованности выводов уполномоченных органов о неэффективном использовании бюджетных средств, судам необходимо учитывать следующее.
<8> Постановление Пленума ВАС РФ от 26.02.2009 N 17 “О внесении дополнений в Постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 “О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации“.
Статьей 34 БК РФ установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств. Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, суды должны учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на конкретные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.
Таким образом, конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.
Несколько слов в заключение
Поскольку в настоящее время на законодательном уровне не закреплена ответственность за неэффективное использование бюджетных средств, большинство бюджетных организаций расходуют их неэффективно.
Для установления бюджетно-правовой ответственности в первую очередь должны быть даны законодательные определения понятий “неэффективное использование бюджетных средств“, “неэкономичное использование бюджетных средств“ или “нерациональное использование бюджетных средств“ и утверждена методика определения эффективности. Также нужно расширить приведенный в ст. 283 БК РФ перечень оснований для применения мер принуждения, дополнив его одним из названных видов нарушений бюджетного законодательства. КоАП РФ и УК РФ необходимо дополнить положениями, устанавливающими административную и уголовную ответственность за неэффективное и неэкономичное использование бюджетных средств.
Руководителям бюджетных организаций следует ожидать принятия названных поправок и осмотрительно подходить к тем или иным расходам в настоящее время. Неизвестно, какими правами будут наделены уполномоченные органы, какие периоды они проверят и какие меры ответственности будут применены к лицам, использующим бюджетные средства.
М.Андрианов
Эксперт журнала
“Бюджетные учреждения:
ревизии и проверки
финансово-хозяйственной деятельности“

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *